« Au cœur du CETA », épisode 3 : CETA et climat font-ils bon ménage ?

« Le Monde » et le site allemand Correctiv se plongent dans l’accord conclu le 30 octobre entre l’Union européenne et le Canada. Ils se concentrent, cette fois, sur les questions qu’il pourrait poser dans la lutte contre le réchauffement climatique par Gary Dagorn et Maxime Vaudano pour Le Monde le 2 novembre 2016.

Vue aérienne du site d’extraction des sables bitumineux de la firme pétrolière Suncor, près de Fort McMurray, dans l’Alberta (Canada), en 2009. MARK RALSTON / AFP

En créant de potentiels obstacles juridiques à la régulation et en augmentant possiblement les émissions de gaz à effet de serre au Canada, l’accord commercial CETA entre l’Union européenne et le Canada pourrait poser de sérieux problèmes dans la lutte contre le réchauffement climatique.

A. Les sables bitumineux, passager clandestin du CETA ?

LE PROBLÈME

Le CETA est critiqué car il pourrait permettre de nouveaux investissements dans les sables bitumineux canadiens qui non seulement augmenteraient les émissions de gaz à effet de serre mais pourraient stimuler l’importation de ce pétrole très énergivore et peu écologique en Europe.

C’EST PEU PROBABLE

L’étude d’impact publié en 2011 par la Commission européenne affirmait que le CETA pourrait stimuler les investissements européens dans les sables bitumineux de la province canadienne de l’Alberta. Plusieurs dispositions du traité ont été avancées pour justifier ces craintes, mais leur impact minimum et l’état actuel du marché pétrolier rendent cette prévision pour le moins incertaine. Explications.

Deux dispositions présentes dans le texte de l’accord ont soulevé des interrogations :

• L’engagement du Canada à réformer sa loi sur les investissements étrangers dès que le CETA entrera en vigueur. En clair, il s’agira de relever le seuil au-dessous duquel un investisseur étranger peut prendre une part majoritaire au capital d’une entreprise canadienne sans demander une autorisation des autorités. Ce seuil sera relevé de 1 milliard à 1,5 milliard de dollars canadiens. Mais les capitaux des géants pétroliers canadiens exploitant les sables bitumineux sont bien au-dessus de ce seuil et restent assez protégés des prises de contrôle étrangères.
• L’assouplissement de la mobilité pour les travailleurs étrangers au Canada. L’article 7 du chapitre 10 sur la mobilité des travailleurs prévoit par exemple de rallonger de trois mois à trois ans la durée de séjour pour certains cadres expérimentés étrangers, sans obligation de demander un visa. Il sera donc théoriquement plus facile pour les entreprises pétrolières étrangères, comme le français Total, de faire venir du personnel. Mais cela n’aura que peu d’impact sur la production ou l’exportation des produits pétroliers.

A l’automne 2014, l’épisode de la directive européenne sur la qualité des carburants a pourtant fait réagir les défenseurs de l’environnement, comme le relate l’ONG bruxelloise Corporate Europe Observatory, hostile au CETA :

« Le gouvernement canadien a travaillé pendant des années au service des entreprises pétrolières et gazières canadiennes pour assouplir la directive européenne sur la qualité des carburants. Cette directive était censée prendre en compte l’empreinte écologique des produits pétroliers issus des sables bitumineux canadiens, dont l’extraction et la production nécessitent davantage d’énergie. Après des années de bataille, la directive émise par la Commission européenne [le 7 octobre 2014] reconnaît que l’empreinte carbone de ce pétrole était plus importante, mais n’impose toutefois pas aux entreprises européennes de déclarer la part des pétroles non conventionnels dans leurs importations. Finalement, le système ne pénalise ni ne décourage plus les entreprises d’investir ou d’importer des produits issus des sables bitumineux. »

Malgré cela, l’état actuel du marché du pétrole rend très compliqué et incertain l’avenir de l’exploitation des sables bitumineux au Canada. Le coût exorbitant des infrastructures nécessaires pour extraire ce pétrole du sable ne permet aux exploitations actuelles d’être rentables qu’à un prix minimum du baril autour de 70-80 dollars américains – bien au-dessus de son niveau actuel, à 50 dollars. Une hausse du cours du pétrole est difficile à prévoir car la demande mondiale ralentit en même temps que la croissance chinoise, qui a agi en véritable moteur de la croissance mondiale.

Il est donc, pour l’instant, très difficile, voire impossible, d’affirmer que le CETA suffira à importer davantage de pétrole canadien.

B. Les politiques climatiques pourront-elles être attaquées par les entreprises ?

LE PROBLÈME

Le mécanisme de cour des investissements (Investment Court System, ICS) introduit par le CETA est critiqué car il pourrait permettre aux entreprises de contester des politiques climatiques d’intérêt public si elles contreviennent à leurs intérêts.

C’EST POSSIBLE

Le droit des Etats de mettre en place des politiques d’intérêt public « légitimes » telles que « la protection de la santé publique, de la sécurité, de l’environnement » est bien présent, à la fois dans le texte du CETA¹ et dans la déclaration interprétative adjointe tardivement au traité.

Une manière de répondre à la multiplication ces dernières années des procédures en arbitrage lancées contre des décisions publiques environnementales – à l’image de l’affaire Vattenfall, du nom de la société suédoise d’énergie qui s’est tournée en 2012 vers un tribunal de ce type pour réclamer 4,7 milliards de dollars au gouvernement allemand, en compensation de la fermeture de ses deux centrales nucléaires, consécutive à la décision d’Angela Merkel d’abandonner l’énergie nucléaire, après l’accident de Fukushima (la procédure est toujours en cours).

Malgré les garde-fous, le CETA précise que peuvent être contestées les décisions des Etats qui enfreignent le « traitement juste et équitable » constituent une « expropriation indirecte » d’une entreprise ou frustrent leurs « attentes légitimes » en leur faisant des « déclarations spécifiques » pour les inciter à investir².

En somme, les politiques environnementales ne pourraient être contestées en elles-mêmes, mais parce qu’elles sont discriminatoires à l’égard d’un acteur ou qu’elles violent des engagements passés d’un gouvernement.

A cet égard, on peut se demander si les juges du CETA n’auraient pas pu condamner le gouvernement français pour avoir interdit, en 2011, la fracturation hydraulique dans l’exploration et l’exploitation des gaz de schiste, et avoir invalidé des permis miniers précédemment accordés à des pétroliers…

La seule manière de se prémunir contre ce type de procédure et de se mettre hors de portée de la libre interprétation des juges est d’exclure clairement certains secteurs du champ d’application du système d’arbitrage ICS. C’est le cas, dans le CETA, pour toutes les politiques liées aux subventions³ ou à la stabilité financière⁴. Mais pas des politiques visant à réduire les gaz à effet de serre, contrairement à ce qu’avait recommandé le Parlement européen en 2015⁵.

Les Etats ont également la possibilité de se prémunir individuellement contre des risques d’attaques en prenant des réserves nationales dans les annexes I et II du texte. Mais sur les neuf pays interdisant la fracturation hydraulique, seule la Bulgarie a pris cette précaution. Sollicité par Le Monde, le ministre de l’environnement français n’a pas donné suite aux demandes d’explication sur cet « oubli » français.

Selon l’ONG bruxelloise Corporate Europe Observatory, le risque que les investisseurs canadiens des secteurs miniers et énergétiques profitent du mécanisme d’arbitrage du CETA est élevé, car elles se tournent déjà de plus en plus vers les arbitrages privés. 

« Les investissements canadiens en Europe sont nombreux dans ces secteurs, et les entreprises minières canadiennes sont déjà présentes dans un certain nombre de projets controversés à travers l’Europe. Les professionnels du secteur minier se réjouissent de cet accord qu’ils qualifient de “décisif” et qui pourrait avoir des implications majeures pour les entreprises du secteur. […] Les réclamations du Canadien Gabriel Resources contre le gouvernement roumain, qui a décidé de s’opposer au projet de mine d’or à Roşia Montană car le projet aurait des conséquences environnementales désastreuses et à l’expropriation de nombreux villageois, donne un bon aperçu du type de réclamation que les Etats membres de l’UE doivent s’attendre à recevoir. »

A l’inverse, le gouvernement canadien a déjà été attaqué à plusieurs reprises par le passé au moyen de tribunaux similaires. Une loi de 2011 limitant les activités extractives au Québec a, par exemple, été contestée par une entreprise canadienne ayant investi dans la région. Lone Pine réclame 118 millions de dollars à Ottawa.

C. Le CETA mènera t-il à une augmentation des émissions de gaz à effet de serre ?

LE PROBLÈME

Le CETA est critiqué par les organisations environnementales, car il pourrait contrevenir aux engagements climatiques pris par les pays de l’Union européenne et le Canada lors de la COP21 et conduire à augmenter les émissions de gaz à effet de serre.

DIFFICILE À DIRE, MAIS C’EST PROBABLE

Il est difficile de répondre précisément à cette question centrale. En revanche, il apparaît assez clairement qu’un traité de libre-échange comme le CETA est conçu pour accroître la quantité d’échanges marchands entre deux parties et par incidence d’augmenter les émissions de gaz à effet de serre émanant des moyens de transport (essentiellement les transports maritimes).

Tous les secteurs économiques ne seront pas concernés de manière significative par ce traité, mais certains le seront sans aucun doute et contribueront à accroître les émissions de gaz à effet de serre. De telles augmentations pourraient rendre les objectifs de réduction des émissions inatteignables, au moins pour le Canada, neuvième plus gros émetteur de gaz à effet de serre au monde.

L’étude d’impact sur le CETA, publiée en 2011, par la Commission européenne fournit à ce sujet un aperçu des conséquences d’un tel traité de libre-échange sur l’environnement.

Sans surprise, les secteurs des transports et de l’automobile pourraient faire croître les émissions de gaz à effet de serre canadiennes. Les objectifs de réduction du Canada pour l’année 2020 (– 17 % par rapport aux émissions de 2005) ne seront déjà pas atteints, en partie à cause de l’extraction des sables bitumineux.

De la même manière, les objectifs pris dans le cadre de la COP21 (une baisse de 30 % des émissions par rapport à 2005), jugés clairement insuffisants par le Climate Action Tracker, seront très probablement hors d’atteinte eux aussi si de sérieuses mesures visant à réduire les émissions ne sont pas adoptées rapidement.

D’autres secteurs pourraient contribuer à augmenter les émissions de gaz à effet de serre, comme l’agriculture. Ainsi, les exploitations qui pratiquent l’élevage intensif sont susceptibles d’augmenter les émissions de méthane (un gaz dont le potentiel réchauffant est vingt-quatre fois plus élevé que celui du CO₂). Il est aussi possible, selon la Commission européenne, que le CETA stimule les investissements européens dans le secteur du charbon au Canada.

L’étude d’impact ébauche plusieurs solutions pour limiter la hausse des émissions. L’instauration d’une taxe carbone au Canada, par exemple, contribuerait à ralentir ou dissuader financièrement les investissements dans les énergies fossiles. De réelles avancées dans l’efficacité énergétique des automobiles produites au Canada ou de la flotte marchande transportant les marchandises pourraient aussi contribuer à limiter l’impact climatique du CETA. Mais nous en sommes encore loin.

Concernant le transport maritime, par exemple, l’organisation maritime internationale a adopté des mesures en 2011, afin d’améliorer la consommation de carburant, mais celles-ci ne s’appliquent qu’aux nouveaux navires et non aux milliers de tankers, porte-conteneurs et vraquiers sillonnant déjà les océans – qui constituent l’écrasante majorité de la flotte mondiale. Depuis, aucune mesure n’a été prise. Fin octobre, les 171 membres de l’Organisation mondiale internationale ont établi collectivement un calendrier afin de mettre en place une stratégie pour faire baisser les émissions de gaz à effet de serre. Celui-ci prévoit qu’elle ne sera finalisée qu’en… 2023.

Selon les dernières données disponibles et les politiques actuelles, le Canada aura en 2030 réduit ses émissions de 4,5 % selon les prévisions les plus optimistes, bien loin des 30 % promis avant la COP21 – une contribution jugée déjà insuffisante par plusieurs organisations indépendantes. Quant à l’Union européenne, si l’on s’en tient aux mesures actuelles, elle aura réduit en 2030 ses émissions de 22 % à 30 % par rapport aux niveaux atteints en 1990, là encore loin de l’engagement des 40 % (jugé « moyen » par le Climate Action Tracker).

L’accord CETA ouvre donc la voie à de potentiels obstacles juridiques qui compliqueront l’adoption de législations environnementales. Au vu des délais réduits qui s’imposent pour réduire rapidement nos émissions de gaz à effet de serre, il est très probable qu’il affaiblisse significativement la capacité des Etats à atteindre les objectifs climatiques minimum.

¹ Article 8.9 (1).

² Article 8.10.

³ Article 8.15

⁴ Chapitre 13, article 16.

⁵ Point nº 80 de la résolution sur l’accord de Paris du 14 octobre 2015.