Alors que les contentieux sur le climat se multiplient dans le monde, la Constitution pourrait intégrer le défi climatique

A l’occasion de la réforme institutionnelle dont les consultations débutent mardi, l’Elysée veut introduire dans l’article 34 la lutte contre le réchauffement, alors que l’article 1er parait plus adapté à l’immensité de l’enjeu. D’après Simon Roger et Patricia Joly le 6 mars 2018 pour Le Monde.

Mesures de températures en Antarctique, le 2 février. MATHILDE BELLENGER / AFP

La lutte contre le réchauffement climatique devrait trouver une place dans la Constitution à l’occasion de la réforme des institutions. Le premier ministre, qui débute les consultations mardi 6 mars, devait le confirmer aux parlementaires. Le ministre de la transition écologique, Nicolas Hulot, soutenu par certaines ONG, militait depuis plusieurs mois auprès d’Emmanuel Macron pour cette constitutionnalisation.

En attendant d’y voir tout à fait clair dans les intentions gouvernementales, les ONG ont relayé, le 5 mars, l’information publiée la veille par le Journal du dimanche, et confirmée depuis par l’Elysée, évoquant une entrée du climat dans l’article 34 de la Constitution. Dans sa formulation actuelle, l’article consacré au champ d’action du législateur indique que la loi détermine, notamment, « les principes fondamentaux de la préservation de l’environnement ».

La réforme pilotée par le premier ministre, Edouard Philippe, devrait intégrer aussi une refonte du Conseil économique, social et environnemental (CESE). Dans un discours prononcé le 30 janvier devant les forces vives de la nation, Emmanuel Macron envisageait déjà de transformer l’institution en une plate-forme de pétitions citoyennes.

« L’idée n’a pas de coût »

Notre Affaire à tous, l’association aspirant à faire évoluer le droit et à l’adapter aux préoccupations environnementales, accueille cette réforme comme une « excellente nouvelle ». Selon Marie Toussaint, la juriste qui préside l’association, c’est un signal encourageant pour les organisations non gouvernementales, qui ont craint que l’enjeu climatique ne résiste pas aux tensions parlementaires entourant les débats sur la réforme des institutions.

Mi-février, plusieurs ONG avaient discrètement envoyé un courrier au président de la République pour s’assurer de sa détermination à maintenir le sujet dans le périmètre de la réforme. Elles n’avaient alors obtenu aucune réponse de sa part.

Depuis plusieurs mois, Emmanuel Macron et son ministre de la transition écologique discutent de ce projet. Lors de ses vœux de nouvelle année, ce dernier avait fait part de son souhait pour 2018 d’inscrire la lutte contre le réchauffement climatique dans la Constitution. Il a consulté à plusieurs reprises le WWF dans ce dossier. « Les échanges ont démarré lors de la table ronde organisée en septembre 2017 à l’Elysée, reconnaît Pascal Canfin, le directeur général de WWF France. L’idée est simple, elle n’a pas de coût sur les finances publiques et elle permet de fixer un cap clair. Il était paradoxal que la lutte contre le changement climatique ne figure pas dans notre bloc constitutionnel alors que l’ensemble de la communauté internationale a adopté l’accord de Paris et que le consensus scientifique est établi sur la réalité du réchauffement de la planète. »

« Il y a cinquante ans, peu de textes constitutionnels contenaient des dispositions relatives à la protection de l’environnement. Aujourd’hui, c’est le cas pour plus des deux tiers des constitutions nationales », observe Laurent Fonbaustier, professeur en droit public à l’université Paris-Sud. La révision du texte français s’inscrit dans cette dynamique. Elle prolonge la charte de l’environnement – adoptée en 2004 et promulguée en 2005 – qui consacre « le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » et les principes de précaution et de pollueur-payeur. La charte, en revanche, ne fait aucune référence au changement climatique.

« Effets pervers »

Les ONG et les juristes se gardent bien de délivrer leur satisfecit à un texte dont on ne connaît ni les contours définitifs ni la portée. Pascal Canfin admet douter de l’efficacité de l’article 34 pour orienter les choix du législateur alors qu’une autre piste consisterait à inscrire le climat dans l’article 1^er du texte de 1958. Il s’agit là d’un « débat de fond », insiste Laurent Fonbaustier : « Soit l’on décide d’inscrire le climat au frontispice de la Constitution, soit l’on s’oriente vers un chapitre spécifique », commente le professeur de droit, pour qui l’article 1^er paraît plus adapté à « l’immensité de l’enjeu ».

C’est là le deuxième point sur lesquels les avis divergent : l’enjeu est-il celui du changement climatique, ou plus globalement encore celui de l’intégrité de l’écosystème Terre ? Dans une tribune cosignée par les climatologues Jean Jouzel, Valérie Masson-Delmotte et Marie-Antoinette Mélières, le philosophe Dominique Bourg opte pour une approche systémique, car « l’introduction du climat seul dans la Constitution pourrait nourrir des effets pervers ». Ce proche de Nicolas Hulot cite en exemple la pêche électrique, autorisée à titre dérogatoire aux Pays-Bas – puis finalement interdite par le Parlement européen en janvier – au motif que les chaluts électriques, plus légers, émettent moins de gaz à effet de serre. « Cette pratique n’en est pas moins catastrophique pour la biodiversité marine, déjà grandement fragilisée », fait-il remarquer.

« A l’abri »

L’option consistant à inscrire le climat dans la charte de l’environnement, qui a valeur constitutionnelle, a été rapidement écartée, car elle risquerait de fragiliser ce texte « qui fait l’objet d’une application très progressive et modérée » selon Dominique Bourg. Le professeur de l’université de Lausanne se souvient des attaques violentes menées par des parlementaires de l’UMP en 2013 et 2014 dans l’espoir de retirer le principe de précaution du bloc de constitutionnalité, considéré selon eux comme un frein au développement économique.

Retoucher la charte de l’environnement serait une démarche inédite et dommageable, convient également Yann Aguila. Pour l’avocat et conseiller d’Etat, qui préside la commission de l’environnement du Club des juristes, la priorité est de s’entendre sur des dispositions claires qui permettent d’asseoir le travail du Conseil constitutionnel, chargé de contrôler la loi. « Rappelons-nous aussi des discussions, lors du débat sur la déchéance de nationalité, sur les fonctions de la Constitution, souligne-t-il. Si elle est le réceptacle de ce que l’on veut mettre à l’abri des changements de majorité, alors le climat y a toute sa place. »

Les contentieux climatiques se multiplient dans le monde

En mars 2017, un rapport publié par le Programme des Nations unies pour l’environnement a recensé 894 actions judiciaires en cours, liées au climat, dont 667 aux Etats-Unis. Cet état des lieux répertorie également 119 recours dans l’Union européenne – dont 49 au Royaume-Uni –, et 102 dans la zone Asie-Pacifique – dont 80 en Australie –, mais seulement un en Amérique latine et deux en Afrique.

Parmi les dossiers les plus emblématiques figure celui de Saul Luciano Lliuya. En décembre 2015, cet agriculteur et guide de haute montagne péruvien a déposé plainte contre l’énergéticien allemand RWE, pourtant non implanté au Pérou. Il tient cette entreprise – qui figure parmi plus gros émetteurs mondiaux de gaz à effet de serre – pour responsable de la fonte des glaciers et de l’élévation des eaux du lac qui surplombe sa ville de Huaraz, menaçant ainsi d’une inondation la moitié de ses 120 000 habitants, ainsi que sa famille et ses propriétés.

Soutenu par l’ONG allemande Germanwatch, M. Lliuya demande que RWE finance les travaux de sécurisation de Huaraz proportionnellement à ses émissions selon le principe du « pollueur-payeur ». Il réclame aussi le remboursement de 6 300 euros, montant des travaux qu’il a réalisés pour protéger sa maison. Fin novembre 2017, la cour d’appel de Hamm (Rhénanie-du-Nord-Westphalie) a ouvert la voie à un jugement. Elle a néanmoins imposé au plaignant le dépôt d’une provision de 20 000 euros pour financer les expertises scientifiques nécessaires à étayer ses demandes. Cette somme sera financée par une fondation et des donateurs privés.

Les « intérêts économiques » d’un « autre groupe de ­citoyens »

Aux Etats-Unis, vingt et un enfants et adolescents, aujourd’hui âgés de 10 à 21 ans et majoritairement résidents dans l’Oregon, ont déposé en 2015 un recours contre le gouvernement fédéral avec le soutien de l’association environnementaliste américaine Our Children’s Trust. Les requérants invoquent la violation de la doctrine de « public trust », qui implique que le gouvernement est garant des ressources naturelles constituant le bien commun. Ils s’estiment victimes de discrimination au profit des « intérêts économiques » d’un « autre groupe de ­citoyens » : les industriels exploitant des énergies fossiles. La date d’un procès dans cette affaire, baptisée « Juliana v. US » (« Juliana contre Etats-Unis »), devrait être fixée en 2018.

En janvier 2018, le maire de New York, Bill de Blasio, a attaqué cinq multinationales – BP, Chevron, ConocoPhillips, ExxonMobil et Shell – au motif qu’elles « ont sciemment trompé le public pour protéger leurs bénéfices ». Depuis l’été 2017, ces entreprises et une trentaine d’autres exploitant des énergies fossibles sont également poursuivies par une douzaine de villes ou comtés californiens, dont San Francisco et Oakland. Ces collectivités réclament des milliards de dollars afin d’ériger des ouvrages de protection contre la montée des océans attribuée au changement climatique.

La victoire en première instance d’un groupe de citoyens néerlandais contre les Pays-Bas a encouragé les initiatives.

Le résultat d’une action menée aux Pays-Bas a encouragé toutes ces initiatives. En juin 2015, la Fondation Urgenda – qui avait coordonné la plainte de 886 citoyens néerlandais contre leur gouvernement – a obtenu un jugement historique. Elle a fait condamner l’Etat à réduire des émissions de gaz à effet de serre de 25 % (par rapport à 1990) d’ici à 2020. Le royaume a fait appel. Le procès est prévu le 28 mai 2018 à La Haye.

Marjan Minnesma (à gauche), directrice de la Fondation Urgenda, et les avocats Koos van der Berg et Roger Cox, après le jugement condamnant l’Etat néerlandais à réduire ses émissions de gaz à effet de serre, en juin 2015 à La Haye. PETER DEJONG/ AP

En France, les atteintes à l’environnement sont considérées par la justice comme des infractions mineures

78 000 infractions environnementales ont été constatées en 2016. Seulement 18 % ont fait l’objet de poursuites pénales, selon cet entretien avec l’avocat Sébastien Mabile, spécialisé dans le contentieux environnemental et président de la commission droit et politiques environnementales de l’Union internationale pour la conservation de la nature.

Erosion de la biodiversité, pollutions diverses, événements météorologiques extrêmes liés au changement climatique… Les contentieux qui découlent de la dégradation de l’environnement se multiplient en France, comme ailleurs. Pourquoi ?

Sébastien Mabile : Il y a une volonté des citoyens d’avoir accès à un environnement sain et à un cadre de vie de qualité, ainsi qu’une sensibilité particulière aux questions liées à la santé et à l’environnement à la suite des récents scandales sanitaires, et enfin, une prise de conscience quant à l’importance de la biodiversité qui émerge enfin. Selon l’Office national de la délinquance et des réponses pénales, plus de 78 000 infractions environnementales ont été constatées en 2016, soit plus de 200 par jour. C’est loin d’être marginal.

La justice française semble pourtant encore peu organisée pour traiter ces affaires…

En 2016, selon le ministère de la justice, seules 18 % des infractions signalées dans le domaine environnemental ont fait l’objet de poursuites pénales, contre 46 % pour l’ensemble des infractions. Pourtant, le taux d’auteurs « poursuivables » est similaire à celui des autres types d’infractions. Dans les faits, les atteintes à l’environnement sont traitées par la justice comme des infractions mineures, faute, souvent, pour les magistrats, de maîtriser les enjeux et la complexité qui caractérise le vivant.

En matière pénale, les atteintes aux personnes sont évidemment traitées en priorité par rapport aux atteintes à l’environnement. Dans un contexte de crise de l’institution judiciaire, la réponse pénale n’est donc pas à la hauteur des attentes des citoyens. Une multitude d’infractions, comme les dépôts sauvages d’ordures ou les petites pollutions agricoles, ne sont tout simplement pas poursuivies. Par ailleurs, le parquet privilégie très largement les procédures alternatives aux poursuites, même pour des atteintes plus graves à l’environnement. Ainsi, la vocation pédagogique du procès pénal disparaît.

Comment y remédier ?

Il faudrait centraliser les procédures des atteintes à l’environnement au sein de certains « grands » tribunaux de grande instance, afin de donner aux juges un volume d’affaires suffisant, seul susceptible de les inciter à s’investir dans la formation. Plus de 40 pays – dont le Chili, la Chine, l’Inde, le Kenya, la Suède ou la Nouvelle-Zélande – se sont déjà engagés dans la voie de la spécialisation en matière de contentieux environnemental, parfois en nommant des spécialistes des sciences de la vie qui participent à la formation de jugement.

En France, il ne s’agit donc pas de créer des « tribunaux verts », mais des chambres spécifiques au sein des juridictions de droit commun en s’appuyant sur l’expérience des juridictions du littoral maritime spécialisées (Julis) créées en 2001. Au nombre de six, elles traitent les dossiers de rejets de polluants – volontaires ou accidentels – dans les eaux territoriales. Leur compétence a été récemment étendue aux atteintes au patrimoine culturel maritime. La spécialisation de magistrats du siège et du parquet qui les composent a permis de faire émerger une jurisprudence cohérente et de faire baisser sensiblement le nombre de pollutions marines.

Il est également indispensable de créer un parquet national spécialisé, disposant de relais régionaux, et qui constituerait un interlocuteur privilégié pour les victimes de dommages environnementaux. L’Espagne l’a fait en 2003, en mettant en place un parquet national consacré à l’environnement et à l’urbanisme. Le procureur national dispose de 90 procureurs délégués dans les provinces et d’agents de la Guardia Civil pour enquêter. Plus solides, les affaires sont davantage poursuivies et le taux de condamnation pour les atteintes environnementales a considérablement augmenté. Le droit de l’environnement restaure ainsi sa vocation répressive, donc dissuasive.